合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地工作意见

合肥市加强土地管理 进一步做好节约集约用地工作意见  
  

各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

    《合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地工作意见》已经3月25日市政府常务会审议通过，请认真贯彻执行。 

    2014年3月28日

    为贯彻党的十八大和党的十八届三中全会以及中央和省经济、城镇化、农村工作会议精神，落实《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政〔2013〕58号），结合国家唯一的节约集约用地试点市建设实际，按照“用好增量、优化存量、用活流量、提高质量”的基本要求，制定本意见。

    一、保护资源更加严格规范

    （一）加大耕地保护工作力度。

    坚持最严格的耕地保护制度，严防死守耕地红线，确保粮食安全。各县（市）区、各乡镇政府对耕地保护负总责，主要负责同志是第一责任人。各县（市）、区政府应定期将耕地保护情况向市政府和同级人大常委会专题报告。

    耕地保护情况纳入政府目标考核和领导干部考核及离任审计。乡镇分类考核评价中应加大耕地保护工作权重。各县（市）区、各乡镇政府存在耕地保护政策执行不力和工作不到位、违反耕地保护政策的，应进行通报批评、限期整改、责任追究。

    （二）坚决落实耕地占补平衡。

    坚决落实耕地数量和质量同步“占补平衡”制度。补充耕地既要保证数量，更要保证质量。质量上坚持“占优补优、占水田补水田”，数量上坚持“以补定占”，时序上坚持“先补后占”。

    鼓励利用城乡建设用地增减挂钩政策实施土地整治。提高农村建设用地整理复垦新增耕地市级补助标准，本届政府任期内，经市土地整治重大项目领导小组批准的项目，其市级补助标准提高至8万元/亩。优先实施“碧水蓝天、万顷良田”三大土地整治项目和生态保护区范围内的土地整治项目。

    积极发挥市新农村建设投资公司在土地整治融资方面的作用。创新土地整治资金筹措制度，在“拆旧”和“建新”地块外，引入“第三地块”，用其土地出让金先行周转拆迁补偿和安置房建设资金。“建新”地块出让金优先偿还周转资金。

    积极培养土地整治规划设计和工程建设专业人才队伍。制定新增耕地质量评定标准和验收办法。土地整治及高标准农田建设中，应建立原耕作层剥离、收集和再利用机制，注重使用提高耕地质量工程措施，切实提高土地肥力。

    （三）切实保护永久基本农田。

    实施永久基本农田划定和保护工作。基本农田保护按照“三落实”（空间落实在图纸上、标识落实在边界上、责任落实在存折上）要求做好工作。基本农田位置必须逐一落实到地块，并及时上图，做到“图实一致”；县（市）财政每年应安排专项资金，对基本农田保护标志、标牌进行更新和加密；农民社保银行存折上耕地保护责任印制应具时覆盖。

    （四）科学划定建设发展边界。

    坚持布局集中、产业集聚、用地集约、环境友好原则，修编（含评估和修改）土地利用总体规划和城乡总体规划。土地利用总体规划、经济社会发展规划、城乡建设总体规划、开发区规划（含发展方向区）、产业发展规划应与主体功能区规划相衔接。在划定永久基本农田基础上，结合规划修编，科学合理划定城市发展边界和镇村开发边界。市政府适时选择1-2个县（市）开展“四规合一”和“多规融合”试点。

    （五）合理划定生态保护红线。

    编制国土空间规划，科学合理安排耕地、林地、园地、菜地等农业空间，将生产、生活、生态空间落实到地块。严格实施规划控制和用途管制。加强城市中自然山水和饮用水源地的保护。农村建设应慎砍树、禁挖山、不填塘。沿湖和山区建设应顺应自然、依山顺势，不得劈山平壑。现有破损山体及工矿废弃地要逐一修复。保护好有限的湿地资源和岸线资源。

    从严控制在《环巢湖生态示范区保护与建设规划》确定的生态保护区内进行与生态保护无关的开发建设活动，确需建设的，应经市规划委员会和市土地管理委员会批准。限制环巢湖乡镇房地产开发项目和工业项目建设，确需新上项目的，应经市规划委员会和市土地管理委员会批准。积极支持我市范围内的巢湖流域各乡镇建设污水处理设施。

    二、利用资源更加节约集约

    （六）加强节约集约用地管理。

    坚持最严格的节约集约用地制度，确保新型城镇化和美好乡村建设健康科学发展。各县（市）、区政府和开发区管委会对节约集约用地负总责，主要负责同志是第一责任人。各县（市）、区政府和开发区管委会应定期将节约集约用地情况向市政府和同级人大常委会专题报告。

    节约集约用地情况（包括单位GDP耗地下降率、单位GDP和固定资产新增用地消耗率等）应纳入政府目标考核和领导干部考核及离任审计。各县（市）区、开发区存在节约集约用地政策执行不力和工作不到位、违反节约集约用地政策的，应进行通报批评、限期整改、责任追究。各开发区应按国家规范要求开展节约集约用地评价。

    （七）强化土地利用规划管控。

    新增建设用地项目的涉地事项，均应按照“国土先行”的要求，提前征求国土部门的意见。项目选址须符合土地利用总体规划和城乡建设规划，重大基础设施项目确需调整规划的，应按照法定程序调整并经市政府常务会批准，否则一律不予安排用地计划指标，一律不予通过项目用地规划预审，一律不予受理建设用地和增减挂钩报批。

    从严控制建设项目占用耕地，避让优质耕地，严禁占用永久基本农田。鼓励利用工矿废弃地和低丘缓坡地。制定出台光伏应用产业项目和设施农业项目用地支持政策。严格执行省政府关于开发区分类规划建设用地构成规定，统筹安排各类用地，控制道路和绿化占地。鼓励新区和开发园区道路建设“先通后畅”，并在规划设计阶段合理安排施工时序。

    （八）严格落实土地使用标准。

    严格执行《国家建设用地标准》、《工业项目建设用地控制指标》、《安徽省建设用地使用标准》、《安徽省开发区道路标准》、《合肥市大项目招商引资导则》、《合肥市物流及大市场项目招商导则》和《合肥市产业用地指南》。开发园区范围内新上工业项目用地，亩均固定投资强度不得低于400万元或亩均税收不得低于30万元。固定资产投资总额低于3亿元的工业项目，不单独供地，须入驻开发园区标准化厂房。

    严格执行“一户一宅”。落实农村居民点用地国家标准，新建农村居民点和“中心村”，人均占地面积控制在120平方米以内，生活服务等配套设施用地不得超过总面积的7%。新建农村居民点的建筑容积率不得低于1.0。

    （九）严格实施用地规模预核定。

    工业项目实施用地规模预核定，应遵循“5+X”模式，即以市政务服务中心为平台，市国土资源局为召集单位，市发改委、经信委、规划局、环保局、国税局为固定并联审批单位，根据需要安排其他部门或单位参与并联审批。基础设施和社会事业项目，应探索实行用地规模预核定。

    工业项目实施用地规模预核定，应根据用地单位提供的建设项目规划总平面图和效果图，并严格遵循“五要素”规定，即厂房一律按多层建设。设备安装、生产工艺特殊需要建设单层厂房的，应经市土地管理委员会审批；厂房间距宜参考消防防火距离控制（钢筋混凝土结构6米；钢结构10米；高层结构13米）；建筑物退让道路红线≤5米（城市主干道建筑物退让执行规划管理相关规范）；绿地率≤10%。因项目特殊需要大于10%的，应当予以说明；停车场尽可能少占地或利用地下空间。

    （十）强化用地计划指标管理。

    建立项目用地计划指标安排与节约集约用地考核相挂钩制度。坚持市土地管理委员会按项目安排用地计划指标机制。有效控制新增工业用地，无用地规模预核定意见的工业项目，一律不予安排用地计划指标。

    用地计划指标优先安排保障性安居工程用地、教育类项目用地、战略性新兴产业用地以及政府投资的标准化厂房用地。重点保障基础设施、公共服务设施和民生项目等市重大项目用地。保障基础设施、社会事业和农村建设的必要用地。严禁安排高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩类项目用地。

    设立市、县两级跨区域购买农转用计划指标及通过城乡建设用地增减挂钩和土地整治取得建设用地指标的专项资金，并实行专账核算、专户存储。

    （十一）充分发挥土地储备作用。

    充分发挥土地储备在盘活存量、处置闲置低效用地和调控土地市场中的作用，充分发挥土地储备在生态建设、城中村和旧城改造、城市发展、工业立市等方面的平台和融资作用。各县（市）政府应成立土地储备机构，负责土地收储工作。

    各县（市）限定商品住宅用地宗地规模超过105亩的，应纳入市级储备，在市级土地交易平台公告出让，并接受市级监管。

    土地收储应确保“净地”出让。在土地收储中，应做到土地权利清晰、无法律经济纠纷，如是新增建设用地，应确保被征地农民补偿到位。储备土地上市前应达到“横向寸草不生、纵向片瓦不留”程度，具备通水、通电、通路条件，并实现场地平整。

    土地收储中涉及的拆迁安置工作，由地块所在地县（市）、区政府或开发区管委会负责。推行“先建后拆”机制，确保按时交地。储备土地上市前，地块所在地县（市）、区政府或开发区管委会应负责现场看护，确保符合扬尘治理要求，并禁止倾倒渣土。

    储备土地中，拆迁安置用地和配套教育设施用地要在坚持节约集约用地的前提下，做到应保尽保。如规划部门需按规定配置农家超、社区管理用房、基层公安用房等其他设施，应先征求土地储备机构的意见。

    （十二）扩大土地有偿使用范围。

    坚持对划拨土地实行严格管理。《划拨用地目录》规定范围外的，严禁划拨；规定范围内的，鼓励有偿使用。严格执行合肥市划拨用地使用权最低价款标准。

    鼓励机关办公、交通、能源、水利以及城市基础设施和各类社会事业用地有偿使用。土地供应价格参照划拨用地最低价标准和土地取得成本评估确定。对其中符合土地使用标准、符合城市规划设计规范要求的配套设施用地，可按协议方式实施有偿使用并签订有偿使用合同。

    （十三）创新工业用地供应方式。

    自2014年4月1日起，实施工业用地先租后让、租让结合的供应制度试点。

    1.先租后让的，应先确定租赁期（5年）、建设周期、税收、就业等相关条件，经市土地管理委员会批准，一次性履行招拍挂程序。租赁期内，年租金标准按当年（即租金收取年）工业用地最低价标准的5%收取。租赁期结束未达到建设、税收、就业等相关条件的，土地予以无偿收回。租赁期结束，达到建设、税收、就业等相关条件并经市土地管理委员会批准，办理出让手续，出让价格执行当年（即出让手续办理年）工业用地最低价标准。

    2.租让结合的，应根据项目规划总平面图确定分期建设方案，合理确定出让和租赁的用地界限和范围；明确租赁期、建设周期、税收、就业等相关条件，经市土地管理委员会批准，一次性履行招拍挂程序；租赁部分年租金标准执行当年（即租金收取年）工业用地最低价标准的5%，出让部分价格执行当年（即出让手续办理年）工业用地最低价标准。租赁期结束时，项目达到建设、税收、就业等相关条件的，经市土地管理委员会批准办理租赁部分出让用地手续；未达到条件的，租赁部分土地予以无偿收回，出让土地部分按成交价予以有偿收回。

    （十四）严格经营性土地供应管理。

    坚持市场在资源配置中起决定性作用，经营性土地（含商品住宅、商业、办公、旅游、娱乐用地），严格实行招标拍卖挂牌方式出让。经营性养老产业用地以租赁为主，鼓励以招标拍卖挂牌方式取得出让土地。具体的出让方式、参考价格、出让条件和保留底价，坚持执行市土地管理委员会集体决策制度和“阳光地产”制度。

    严禁土地出让与BT、BOT等建设项目捆绑，从严控制商住用地出让与工业、文化、旅游、商贸市场等项目捆绑，严禁政府以外的单位和个人进行土地一级开发。严禁以作价出资（入股）方式向不符合国家规定条件的主体供应土地。

    土地出让金管理应严格执行“收支两条线”。单宗土地出让金，首次缴纳比例不得低于全部价款的50%，分期缴纳的余款1年内缴清。市、县财政和国土部门每季度应将土地出让金（含违约金）的缴纳情况在政府网站和当地主要媒体公布，接受社会监督。

    （十五）完善土地供应价格体系。

    城市国有建设用地基准地价应及时更新调整，并在市级主要媒体公布。探索制定农村集体经营性建设用地基准地价标准。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，杜绝工业用地零地价。

    经营性土地出让参考价，应依据市场评估结果，经市土地管理委员会集体研究确定。其中，经市招商政策认定小组认定的现代服务业用地出让参考价可按不低于市场评估价的60%确定，但不得低于基准地价和土地取得成本。养老产业用地出让参考价不得低于土地收储成本。

    （十六）坚持实行“双向约束”制度。

    建立企业和政府平等的土地利用“双向约束”制度。土地供应公告（公示）、土地出让合同或划拨土地决定书应当根据土地供应方案，明确建设项目容积率、绿地率、建筑密度、开竣工时间、项目退出和违约责任，以及缴款方式、政府依法及时交地等内容。工业用地还应明确亩均投资强度、亩均税收等。工业用地成交后3个月内、经营性土地成交后4个月内应开工建设。《建设项目规划方案公示牌》中应有开竣工时间内容。

    土地出让合同或土地成交确认书及划拨土地决定书签订并分送建设、国土、规划、城管、房产等部门后，各部门应开辟“绿色通道”，支持按时开工。未按约定开竣工的违约责任，由土地所在地县（市）、区政府或开发区管委会负责监管追究。

    土地出让合同约定缴纳税收的，由国税部门核查并提供企业纳税信息，并根据土地出让合同确定是否达到约定缴纳税收标准，通报市国土部门和土地所在地县（市）、区政府或开发区管委会。需用现金补齐的部分，由土地所在地县（市）、区政府或开发区管委会负责追缴。

    （十七）实施开竣工履约保证金制度。

    土地使用权人在获得土地使用权后，在签订土地出让合同或颁发划拨土地决定书时，应按照不低于土地出让金或划拨价款总额的5%缴纳开竣工履约保证金。开竣工保证金，交财政部门指定账户。按期开工的返还50%，按时竣工的返还全部剩余保证金。未按期开竣工的，每延迟一天按缴纳保证金的3‰扣除，扣完为止。 

    （十八）强化土地供后动态监管。

    已供工业用地和经营性土地的建设、闲置、擅自改变用途等情况，分别由国土资源所（分局）和规划分局负责巡查。巡查结果由市国土资源局和市规划局统一汇总后，按月在土地利用监管系统和土地管理“一张图”更新反映。更新的土地管理“一张图”和巡查结果，按月送当地政府或开发园区管委会。对违约违规的，由当地政府或开发园区管委会负责督促建设并追究违约责任。责任追究情况由当地政府或开发园区管委会按月报市国土资源局和市规划局。国土部门应划定管理网格，实行土地管理“片长制”。

    （十九）强化闲置土地依法处置。

    土地闲置满1年不满2年的，按照土地出让或土地划拨价款的20%征收土地闲置费；土地闲置满2年的，依法收回并重新安排使用。不符合法定收回条件的，应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等方式及时处置。 市国土资源局发现县（市）政府不依法收回闲置土地，应报经市政府批准后依法收回用地单位的土地使用权，作为市本级储备土地。每年集中开展1次闲置土地清理。 

    （二十）推进低效用地再利用。

    开展城镇低效用地调查，对未达到规定的容积率、亩均税收等低效建设用地，通过政府收储、异地置换、退二进三和就地转型等措施，开展再利用，提高城镇用地开发利用水平。每年集中开展一次低效用地清理。

    探索工业用地退出机制。工业用地开发建设未达到闲置土地认定标准，但利用程度较低，未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定投资额度、建设量，以及投资强度、税收要求低于国家、省、市现行标准，且企业连续2年亏损的项目用地，认定为低效利用土地，由所在地县（市）、区政府或开发园区管委会采取限期开发建设、企业自行转型升级、企业合资建设或转让、政府按原供地价格有偿收购重新安排其他工业项目或纳入政府储备等方式及时处置。

    （二十一）鼓励盘活存量建设用地。

    鼓励盘活国有存量建设用地。在符合城市建设规划的前提下，鼓励企业自有存量土地经市土地管理委员会依法批准并按规定程序补交土地出让金后，升级改造为商业、办公、居住用地。在符合产业政策的前提下，鼓励开发园区内工业用地升级扩容，不再增收土地出让金。允许现有孵化器项目房屋分幢、分层转让，分摊设置土地使用权，转让对象应为工业企业或生产性服务企业，具体由项目所在地县（市）政府或开发区管委会严格把关。

    鼓励盘活农村集体建设用地。结合土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策，按照向重点发展区域集中的原则，因地制宜盘活“空心村”、乡镇合并剩余土地、乡镇村破产企业用地、废弃砖瓦窑厂等农村建设用地。腾出的建设用地指标，优先满足农村发展建设用地，剩余指标经批准可调剂给城镇使用。 

    （二十二）严格土地使用税征收。

    土地使用税以一环以内20元/平方米?年，一环以外二环以内15元/平方米?年，二环以外10元/平方米?年作为征收基数，从2014年7月1日开始实施。根据企业亩均创造税收实施奖补或再投入。上年度亩均创造税收（不含土地使用税）高于合同约定税收1.1倍以上（含1.1倍）的，土地使用税按基数的60%征收；达到合同约定税收但低于合同约定税收1.1倍的，按征收基数的80%征收；低于合同约定税收的，按基数100%征收。

    （二十三）推广节地技术和模式。

    鼓励土地资源开发利用技术创新，设立“合肥市节地技术和节地模式创新示范奖”，由市国土资源局组织评选，两年评选一次，报市政府批准后给予表彰。鼓励结合轨道交通建设等，对地上地下空间实施立体开发。地下空间出让方式，由市土地管理委员会“一事一议”，出让参考价按同区域对应用途市场评估楼面地价的30%确定。

    三、维护群众权益更加有力有效

    （二十四）夯实城乡土地权能。

    积极稳妥组织实施土地制度改革。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。加快城镇国有建设用地、农村集体建设用地、宅基地使用权的确权登记发证，为建立城乡统一建设用地市场提供产权支撑。同时为农村农民承包地的所有权、承包权、经营权的确权登记颁证打好基础。

    （二十五）加强农村土地管理。

    坚持农地农用、守住底线。农村农民承包地的经营权流转，必须以保护耕地为前提，不得用于非农建设。设施农业项目的配套设施用地，尽可能利用农村存量建设用地和非耕地，不得占用基本农田。积极探索农村宅基地应保尽保制度和退出机制。探索农村集体经营性建设用地入市实现方式。切实加强“美好乡村”建设。

    （二十六）明确征地补偿标准。

    规范征地程序，做好征地信息公开，逐步推行“先安置、后拆迁”措施。制定并定期调整符合地方实际的征地补偿标准，严格执行国家和省关于征地补偿费用发放的相关政策规定，确保征地补偿款足额发放。进一步完善被征地农民合理、规范、多元保障机制，确保被征地农民基本生活水平不降低,长远生计有保障。

    （二十七）优化征地报批程序。

    严格按规范标准和程序开展征地报批工作。培养征地报件资料编制中介服务机构。制定征地报件资料编制规范标准。鼓励征地单位委托中介机构编制征地报件资料。依托市行政服务中心平台，按照并联审批、缺席默认等效能要求，建立征地报件集中会签会审机制。

    （二十八）严格控制违法用地。

    加强基层国土资源机构队伍建设。国土资源所（分局）按照违法用地发现报告制度和“四个一”（1张巡查线路图、1份巡查职责、1份巡查记录、1个证明人）制度要求，负责辖区范围的违法用地巡查和报告。

    科学合理设置巡查线路，并根据管辖变更或发展方向变化随时更新。重点发展区域1周巡查1次，次要发展区域半月巡查1次，偏远地区1月巡查1次。违法用地由当地政府负责制止和处理。

    落实违法建设和违法用地联动查处工作机制。违法用地行为一经发现，应由所在地县（市）、区政府或开发区管委会负责先行拆除，并按照规定“处理人、处理事”。因违法用地造成的涉地上访、信访量大的，应进行通报批评、限期整改。因违法用地原因造成群体性事件的，应按有关规定追究责任。